Les retraites dans la Sécu : 3ème partie, 5 décennies de régression et d'attaques contre "La Sociale".

Depuis l'ordonnance Jeannenay de 1967, ce sont bien cinq décennies de régressions qui ont programmé (sans le dire) la mise à mort de "La Sociale"

Selon Nicolas Da Silva, l’Etat social est né de « la guerre totale », désignant ainsi "la grande guerre" (1914-1918) et la seconde guerre mondiale (1939-1945), mais également l’entre-deux guerres qui voit les États modernes se transformer profondément par une conception nouvelle de leurs missions et règles d’intervention (Cf : La bataille de la Sécu, Nicolas Da Silva, Ed. La Fabrique, octobre 2022, 294 pages, 15€. Voir plus spécifiquement le chapitre III : La guerre totale comme fondement de l’État social).

On est ainsi passé en un demi-siècle d’une conception du "Warfare State" où l’État assumait la guerre mais se contentait de faire respecter les lois (notamment celles du "marché") comme "État-gendarme" (parlons plutôt d’une "opposition libérale" à l’interventionnisme étatique) au "Welfare State" cet "État du bien-être". L’État assume dès lors des fonctions multiples visant à la protection sociale des individus tout en cherchant à garantir la paix via les organisations internationales créées à cet effet. Selon Nicolas Da Silva, « l’État ne devient social que parce qu’il a organisé la guerre totale » (op. cit, p. 83). Une guerre dite "totale" parce qu’elle tend à supprimer la distinction entre le civil et les militaire, impliquant la participation de toute la société à l’effort de guerre, à l’avant comme à l’arrière (notamment par la mobilisation des femmes dans les industries d’armement ou les industries mécaniques et électriques, les hommes étant au front) et l’intervention autoritaire de l’État dans l’allocation des ressources (matières premières, production vivrière, main d’œuvre etc…).

Le premier système d’assurance-retraite obligatoire, les ROP (Retraites Ouvrières et Paysannes) date de 1910. Mais il s’agissait d’un système par capitalisation (certes, des fonds qui peuvent être gérés par des "caisses" autonomes de type mutualiste) qui ne concernait que les salariés de plus de 65 ans (très peu survivent aux dures conditions de vie de l’industrie et de la paysannerie) et que la CGT, très hostile à ses modalités, qualifie de "retraites pour les morts". D’autant qu’il fallait encore que leurs ressources soient très faibles : moins de 3000 francs mensuels. La loi de 1910 est donc un échec, notamment par l’annulation de l’obligation de cotisation décrétée par la Cour de cassation, dès 1911.

Quoique en préparation depuis 1921 (projet de loi), la 1^ère loi sur les assurances sociales ne sera promulguée que le 5 avril 1928. Elle fut suivie le 30 avril 1930 d’une seconde loi, modifiant et complétant la première.

L’État oblige dès lors les travailleurs salariés et les patrons des secteurs agricoles, de l’industrie et du commerce à cotiser à des "caisses", dont la gestion est non-étatique, et selon le principe de totale liberté d’affiliation et donc, si nécessaire, par la création de nouvelles "caisses" à cette fin. Mais en sont exclus les travailleurs non-salariés et ceux dont la rémunération est trop faible (moins de 1000 francs annuels), ou trop élevée (plus de 21000 francs annuels. 74% de la population active des 2 secteurs, industrie et commerce, est toutefois concernée. En revanche en sont également exclus les salariés de l’Etat, des communes, des départements, et enfin ceux de secteurs particuliers comme les chemins de fer, les mines, le gaz et l’électricité.

On trouve là l’origine des régime dits "spéciaux" : que ceux-ci soient plus favorables à leurs salariés que le régime général à sa naissance devait être résolu par un alignement "vers le haut" et donc devait en découler l’absorption spontanée des exceptions … devenant la règle ! Exactement l’inverse de ce que veut imposer le sénat aujourd’hui.

Dans le cadre de ces premières lois sur les assurances sociales en France, la cotisation était unique pour les retraites et les soins (8% du salaire) et, si la partie retraite fonctionne selon le principe de la capitalisation (les cotisations sont placées sur le marchés financiers et ce sont leurs rendements – intérêts - qui financent les pensions), les "caisses de soin" fonctionnent bien entendu selon le principe "de répartition" : les cotisations de tous dans l’année servent à financer les dépenses pour soins des "malades" de l’année.

Côté syndicats, la CGT-Confédérée regroupant les syndicalistes "réformistes" y est favorable, de même que le "syndicalisme chrétien" (CFTC, héritée notamment du retour de l’Alsace-Moselle à la France), quand la CGT-Unitaire la refuse. Cette dernière rassemblait les syndicalistes les plus radicaux, proches des mouvements révolutionnaires et/ou communistes qui continuaient à voir dans ces lois de protection sociale un moyen de détourner la classe ouvrière de la révolution, fidèle en cela à leur opposition à la Charte de la mutualité de 1898 : la mutualité était alors considérée comme un mouvement de stabilisation de l’ordre social. Et ceux-là continuaient à considérer que les retraites proposées ne concernaient quasiment aucun ouvrier … la plupart étant morts avant même de pouvoir y prétendre, tout en ponctionnant leur pouvoir d’achat durant l’activité par les cotisations. En outre, il a fallu attendre 1930 pour que les salaires réels ouvriers (donc inflation déduite) reviennent à leur niveau de 1911. On voit bien que, dès le début, la question de l’âge du départ en retraite, donc de l’accès à ses droits, est majeur !

Notons au passage que, sous Vichy, l’État français ne se désintéresse pas de la politique sociale, y voyant un moyen de réconcilier les salariés et les patrons … sous réserve que les premiers se plient aux impératifs politiques de la "Révolution nationale" pétainiste. La Charte du travail d’octobre 1941, refusant le conflit de classe entre capital et travail, est d’ailleurs validée par la Fédération nationale de la mutualité française … qui peut ainsi poursuivre son action via ses "caisses". Vichy crée également l’ordre des médecins le 7 octobre 1940, en lieu et place des organisations syndicales de médecins antérieures, les syndicats de salariés étant purement et simplement dissouts. La loi du 14 mars 1941 instaure l’Allocation aux Vieux Travailleurs Salariés (AVTS) pour les vieux travailleurs les plus pauvres et/ou n’ayant pas suffisamment cotisé. Ce sont bien entendu les assurances sociales qui doivent utiliser les fonds placés en capitalisation pour verser les (maigres) pensions de retraite. Il serait bon de se souvenir de ces "détours historiques", aujourd’hui où fleurissent les projets de "filet de sécurité" (pour les plus vieux et/ou les plus pauvres) CONTRE la consolidation et le renforcement du "régime général".

Finalement, au sortir de la guerre et à la veille des ordonnances d’octobre 1945, ce sont déjà 7 millions de bénéficiaires qui sont couverts par les assurances sociales en 1944 et qui deviendront 10 millions en 1947. Les conditions d’ouverture des droits vont également être plus généreuses (60 heures de travail dans le trimestre contre 60 jours auparavant) et le délai de carence pour faire valoir ses droits (en cas de maladie notamment) ramené de 5 à 3 jours. Enfin, une assurance longue maladie remboursera les soins pendant 3 ans.

Dès septembre 1944, Alexandre Parodi, Ministre du travail du gouvernement provisoire accompagné de Pierre Laroque, lui aussi haut fonctionnaire, vont mettre en place les textes législatifs permettant d’aboutir aux décrets d’octobre 1945 créant la Sécurité Sociale. Pierre Laroque était déjà spécialiste des assurances sociales et, réfugié à Londres dès 1943 connaissait le rapport Beveridge. Au sein du ministère du travail il prend, le 5 octobre 1944, les rênes de la direction des assurances sociales.

Le plan Beveridge prévoyait toutefois une nationalisation du système de santé (ce qui deviendra le "National Health Service" - NHS), régime étatique que Pierre Laroque sait inapplicable en France du fait de l’histoire et du niveau de conflictualité sociale en France au sortir de la guerre. Le plan présenté par l’administration Parodi/Laroque repose donc sur l’unification des multiples régimes de protection sociale antérieurs, sous l’autorité des intéressés, et pour en faire un régime véritablement "général". Un régime "général" à la fois pour ce qui concerne les catégories et professions/statuts concernées et pour la nature des "risques" couverts (le rapport Beveridge distinguait 3 "risques" : famille, maladie et vieillesse.

On notera que le risque "chômage" n’est pas présent dans l’édifice premier : il faudra attendre le décret du 31 décembre 1958 pour que soient créées les ASSEDIC – fédérées en UNEDIC, devenues depuis "Pôle-Emploi". Leur statut était celui d’une "association loi de 1901" et non un organisme public étatique). Ce qui correspond parfaitement à l’esprit qui animait Ambroise Croizat (PCF/CGT-U) et le parti communiste, l’une des composantes du CNR, et fondé sur les principes d'universalité, d’unicité et de solidarité nationale. Devenant Ministre communiste du Travail dès le 28 novembre 1945 et jusqu’au 16 décembre 1946, Ambroise Croizat mettra toute sa détermination à fournir les pierres de la construction aux militants CGT et Pcf pour édifier en ces 6 premiers mois de 1946 l’institution "Sécu".

Mais que l’on ne se méprenne pas : au moment de la mise en place de la Sécu l’unanimisme n’est pas de mise, que ce soit entre les partis politiques ou entre les organisations syndicales.

Que ce soit le patronat (fortement opposé au principe d’une caisse unique et, a fortiori, à un système autogéré par les intéressés que sont les salariés), la mutualité (farouchement partisane de la liberté d’affiliation), le clergé (encore impliqué dans les caisses confessionnelles), les assurances à buts lucratif (tenant à la "mise en concurrence" et à la différenciation personnelle des taux de cotisation en fonction de l’intensité du risque individuel encouru) voire les médecins, tout ce monde disparate ne poursuit pas le même objectif. Notons au passage que la Sécurité Sociale n’est étendue aux fonctionnaires qu’en 1947 (loi N° 47-649 du 9 avril), et que pour les personnels de l’Education Nationale, c’est toujours leur mutuelle (MGEN) qui assume la fonction de sécurité sociale pour ce qui concerne la maladie.

Côté syndicats, la CFTC (Gaston Tessier et Henri Sinjon) est opposée à la suppression de la liberté d’affiliation (donc également au principe de "caisse unique"), alors que la CGT souhaite la suppression du "plafond d’affiliation" (les hauts salaires n’étaient pas obligés d’adhérer … ce qui pouvait concerner les cadres), la réponse sera imposée par la mise en place des "caisses complémentaires" (l’AGIRC créée en 1947 pour "attirer" les cadres). À l’ancien plafond d’affiliation est donc substitué le "plafond de cotisation", en particulier pour les cotisations "retraite" … du régime général. Au-delà de ce "plafond" (PASS), les salaires ne sont plus soumis aux cotisations du régime général, au 1^er janvier 2023 au-delà de 3666€ mensuels bruts (soit une augmentation de 6,9% par rapport au plafond de 2022).

L’institution est portée par les intéressés et c’est bien la CGT qui va fournir les troupes militantes pour organiser ce travail de fourmis. Opposée au principe de caisse unique, la CFTC refuse de participer à l’application de la loi. pour la CGT la tâche est immense : Il faut monter les caisses primaires (locales, dont les CPAM – Caisses Primaires d’Assurance Maladie, 124 dès 1947) qui collectent les cotisations maladie (et non plus l’État), régionales (CRAM et CRAV : 16 caisses régionales doivent être montées de toutes pièces en 1946) et nationales (CAF, CNAM et CNAV). Est également créée la Fédération Nationale des Organismes de Sécurité Sociale – FNOSS, sorte de parlement des caisses de sécurité sociale, fonctionnant sur un modèle fédératif, les caisses locales y adhérant volontairement. La FNOSS publie la Revue de la Sécurité Sociale dès 1948 (et jusqu’en 1969) et créée une Ecole supérieure de la sécurité sociale en commun avec la CAF pour former les militants nécessaires à son extension et sa consolidation.

Initiative auto-organisée des ouvriers, la FNOSS est la forge de leurs compétences et la preuve que ceux qui vivent et produisent sont aussi ceux qui apprennent, savent et font. Ainsi se construit l’émancipation de la classe ouvrière par l’affirmation de La Sociale comme modèle alternatif au capitalisme exploiteur et aliénant.

L’édifice est également coiffé par la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS), l’un des rares organisme de droit public, qui dépend donc des décisions de l’Etat pour son propre financement. Les missions qui lui sont attribuées visent à assurer la solidarité nationale, par la compensation financière entre les risques gérés par les organismes de base : les caisses déficitaires sont ainsi épaulées par les caisses excédentaires. Se construit ainsi un système complexe de redistribution des ressources entre les différents organismes, l’édifice complet ne pouvant être confondu avec l’État. Dès le départ la Caisse nationale reçoit après un cheminement complexe environ 50% des cotisations collectées, qu’elle redistribue dans le système. Ces "cotisations" (sociales) doivent donc être distinguées des "impôts", même si une partie importante des ressources de la Sécu proviennent aujourd’hui de certains "impôts" spécifiques, comme la CSG et la CRDS (voir plus bas).

La loi de finance du 14 avril 1952 prévoit la possibilité d’organiser un service commun à toutes les caisses de recouvrement des cotisations sociales : c’est la naissance de l’URSSAF (Union de Recouvrement des cotisations de Sécurité Sociale et d’Allocations Familiales), qui ne sera réelle qu’après le décret du 12 mai 1960 qui les rend obligatoires.

Enfin, sur le plan institutionnel la Sécurité Sociale est composée de divers organismes, pour la plupart relevant du droit privé mais assurant une mission de service public. Seules une demi-douzaine de structures nationales sont des établissements publics administratifs (essentiellement les caisses nationales). Pour la plupart, les personnels de ces différents organismes ne sont donc pas des fonctionnaires.

Mais si la CGT a été le forgeron de la Sécu, la scission de 1947 entre CGT-FO (Force ouvrière) et CGT maintenue va affaiblir l’autonomisation de La Sociale, les membres de FO optant fréquemment, dans les caisses et à la FNOSS, contre la CGT et pour l’alliance avec la CFTC, les mutualistes et le patronat.

Grande victoire syndicale, ouvrière et démocratique, la loi du 30 octobre 1946 instaure l’élection des membres des conseils d’administration, qui ne sont donc plus désignés mais élus par les assurés sociaux. Les élections de 1947 consacrent la victoire populaire à travers celle de la CGT : avec 59,3% des voix elle est majoritaire dans les CA, loin devant la CFTC (26,4%) et les autres, dont les mutualistes (14,4%).

La scission de 1947 (CGT-FO) va affaiblir relativement la CGT (qui passe à 43% des suffrages aux élections au régime général tout au long des années 1950 et 1960). Malgré cette mise en minorité relative, les caisses conservent une autonomie qui est âprement contestée par les services de l’État. La création de la CFDT en 1964 ne changera pas le rapport de force, cette dernière reprenant la quasi-totalité des suffrages obtenus jusque-là par la CFTC.

Il va donc falloir « apprivoiser le gorille » ! Cette expression est empruntée à Antonio Gramsci, s’agissant de la volonté des puissants de « mater la rébellion des classes populaires pour qu’elles acceptent la marche en avant du capitalisme et renoncent à changer la vie. En ce qui concerne le régime général, [c’est bien] la remise en cause de l’autogouvernement qui est immédiate et s’affermit de jour en jour » (Cf. Nicolas Da Silva, op. cit. p.159).

Car contrairement à l’idée répandue selon laquelle de Gaulle était favorable au régime général, les attaques contre l’auto-organisation viennent aussi de la droite gaulliste, soutenant davantage la mutualité. La critique porte sur les 2 principes cardinaux du régime général : la gestion par les intéressés et la caisse unique. Pour le pouvoir, et dans l’optique d’une intégration au Marché commun à partir de 1968 (en application du traité de Rome de 1957), il va falloir réformer le système économique et social français … concurrence oblige. Pompidou (1^er Ministre sous la présidence de Gaulle) va s’y employer. Finalement, les enjeux n’ont pas changé depuis !

- L’autogouvernement salarié est effacé en introduisant les principes de paritarisme et de désignation des intéressés dans les CA : c’est donc la fin de l’élection libre des représentants des salariés-assurés. Ceux-ci n’occupent plus que 50% des sièges (9 sièges) contre 75% auparavant ! Et bien sûr, quoiqu’encore puissante la CGT est la première affaiblie par l’opération : elle n’occupe plus que 3 sièges sur les 9 sièges "salariés" du CA (33%) du fait de la désignation, alors qu’avec les élections elle rassemblait 43% des voix donc 43% des sièges dévolus aux salariés (6 sièges) et 33% de tous les sièges. Après la réforme, la CGT ne détient plus que 16,5% des sièges et le patronat peut composer avec les syndicats "réformistes" pour imposer sa politique alors qu’auparavant il faisait face à un pluralisme syndical … qui pouvait exprimer son rapport de force interne sans craindre de perdre le contrôle de l'institution.

Le plan Juppé de 1995 tente d'étendre la contre-réforme Balladur au secteur public et aux régimes dits « spéciaux » : échec ! Du fait, notamment, de la puissante mobilisation des cheminots en 1995 contre la réforme de leur régime de retraites.  Il faudra donc attendre la loi Fillon de 2003 pour mettre en œuvre un cran supplémentaire du processus de destruction de la solidarité et de "La Sociale".

L’innovation majeure de ce plan Juppé réside en fait dans la Loi de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS) dorénavant élaborée chaque année par le Parlement, à l’initiative du gouvernement. On passe dès lors d’une logique de réponse à des besoins à une logique d’adaptation à une contrainte budgétaire.