A quand l'encadrement des loyers à Strasbourg?

Le 25 septembre 202, un rapport portant sur l’expérimentation de l’encadrement des loyers a été présenté par les députés Iñaki Echaniz (Socialistes et apparentés) et Annaïg Le Meur (Ensemble pour la République). Ce travail s’inscrit dans le cadre d’une mission d’information flash décidée par la commission des affaires économiques lors de sa séance du lundi 2 juin 2025.

Evaluation du dispositif d'encadrement des loyers

L’encadrement des loyers a été instauré à titre expérimental par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, dite loi « Élan » relative à l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique. À l’approche de la fin de cette expérimentation, prévue pour novembre 2026, une évaluation du dispositif s’imposait notamment sur sa possible pérennisation.

La mission d’information flash, menée dans une optique d’évaluation et de prospective, visait à analyser les effets du dispositif d’encadrement des loyers et à en envisager les évolutions futures. Les conclusions des deux rapporteurs sont sans ambiguïté : les résultats obtenus s’avèrent positifs, justifiant ainsi la pérennisation de ce mécanisme.

Objectifs de la loi Elan d'encadrement des loyers

Le dispositif d’encadrement des loyers a été conçu pour atténuer la hausse des loyers dans les zones soumises à une tension locative c’est-à-dire dans les territoires où le déséquilibre entre l’offre et la demande de logements engendre des difficultés structurelles pour l’accès au parc résidentiel. Ce mécanisme est actuellement mis en œuvre à titre expérimental, avec une échéance prévue en 2026. Cette expérimentation peut être initiée à la demande des collectivités remplissant les quatre critères définis par l’article 140 :

Sur proposition du demandeur transmise dans un délai de quatre ans à compter de la publication de la loi, un décret détermine le périmètre du territoire de la collectivité demandeuse sur lequel s'applique le dispositif, lorsque les conditions suivantes sont réunies 

• Un écart important entre le niveau moyen de loyer constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social 
• Un niveau de loyer médian élevé
• Un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible
• Des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l'habitat et de faibles perspectives d'évolution de celles-ci

Des effets positifs de l’encadrement des loyers

La mission d’information flash complète l’évaluation gouvernementale prévue par la loi Élan, laquelle portera uniquement sur les effets économiques de la mesure. Au regard des nombreuses études économétriques existantes et des témoignages recueillis au cours des auditions, les deux députés constatent déjà des effets positifs de l’encadrement des loyers.

Sans partager l’opinion des rapporteurs sur la nécessité de ne pas perturber les mécanismes de marché pour réguler le secteur du logement, voici les deux constats fondamentaux qui attestent à leurs yeux de la pertinence et de l’efficacité du dispositif d’encadrement des loyers.

Premièrement, l’encadrement des loyers n’est pas responsable de la diminution de l’offre locative, un phénomène qui touche également les villes non soumises à cette régulation. En réalité, la baisse de l’offre locative relève de facteurs structurels indépendants du dispositif notamment la crise persistante du secteur de la construction, l’expansion des locations touristiques et des résidences secondaires, ainsi que les défis persistants du logement social. À ces éléments s’ajoute la diminution du rendement locatif, elle-même liée à l’envolée des prix de l’immobilier. Ainsi, l’encadrement des loyers ne constitue pas un frein à l’offre, mais s’inscrit comme une réponse adaptée à des déséquilibres préexistants.

Deuxièmement, le rapport souligne que l’objectif du dispositif n’est pas de faire baisser artificiellement les loyers ni de fausser les mécanismes du marché, mais bien d’établir une référence objective des prix, en évitant les dérives spéculatives. À cet égard, l’encadrement des loyers a pleinement atteint son but, il a permis de réguler les excès tout en préservant la dynamique économique du marché. Même si son application n’est pas toujours optimale, il a contribué à rétablir un équilibre entre l’offre et la demande, favorisant une transparence accrue des prix et protégeant les locataires contre les abus.

L'encadrement des loyers,

un outil de régulation efficace.

En définitive, l’encadrement des loyers s’impose comme un outil de régulation à la fois efficace et mesuré. Malgré des modalités de mise en œuvre parfois inégales, ses résultats positifs sont indéniables. D’ailleurs, conscients de ces bénéfices, les maires ayant participé à l’expérimentation, quelles que soient leurs orientations politiques, s’accordent aujourd’hui pour en demander la pérennisation. Cette convergence souligne l’adhésion croissante à un dispositif qui garantit un fonctionnement plus équitable et plus stable du marché locatif.

Il convient d’ailleurs de rappeler que 72 collectivités territoriales se sont engagées dans cette démarche, parmi lesquelles figurent des métropoles majeures telles que Paris, Lille, Lyon, Villeurbanne, Montpellier et Bordeaux, ainsi que plusieurs intercommunalités de Seine-Saint-Denis. Ces acteurs locaux défendent la pertinence du dispositif tandis que les professionnels de l’immobilier expriment systématiquement une opposition marquée à l’égard du plafonnement des loyers.

De même, dans son 5eme barométre de l’encadrement des loyers, la fondation pour le logement des défavorisés se prononce clairement pour la pérennisation du dispositif tout en réclamant un contrôle plus strict concernant l’application «L’heure est donc désormais au renforcement du contrôle du respect de cette loi utile mais trop longtemps négligée par l’Etat »

Les rapporteurs proposent des améliorations

Pour améliorer le dispositif dans la perspective de son extension, les rapporteurs formulent une vingtaine de propositions opérationnelles qui peuvent être présenté selon quatre axes :

•     Les critères et la procédure pour faire appliquer l’encadrement des loyers
•     Le calcul du loyer de référence
•     Le complément de loyer et les autres formes de contournement
•     Les recours du locataire et la sécurité juridique du bailleur

La position paradoxale de la majorité écologiste

Face au dispositif d’encadrement des loyers la position de la ville de Strasbourg est pour le moins paradoxal. Dans un premier temps, suzanne Brolly adjointe de la commune de Strasbourg et Vice-présidente de l’EMS en charge de la politique de l’habitat déclare à la station ICI de Radio France publié le 20 novembre 2022:

"Il n'y a pas de flambée des prix comme à Paris, Berlin ou Lyon. Je suis bien entendue engagée pour lutter contre une flambée des loyers, mais il m'importe d'économiser l'énergie des troupes pour travailler sur les dossiers les plus urgents. On a des défis sur la vacance des logements, pour rénover le parc bâti ou encore pour qu'il y ait plus de logements sociaux. Je n'ai pas envie de cocher la case "encadrement des loyers" pour en faire un outil politique qui n'a pas de sens"

Par contre, dans une Motion au Conseil municipal du mercredi 22 mai 2024, nous pouvons lire que Le Conseil Municipal de Strasbourg demande une politique du logement articulée autour des mesures suivantes  dont une des mesures est la suivante:

"Pérennisation de l’encadrement des loyers dans les zones tendues avec renforcement de son cadre légal pour permettre une évolution des loyers à la baisse et allocation de moyens supplémentaires aux collectivités concernées pour rendre effectif le contrôle de l’encadrement."

Eléments d'explication

Pour analyser ces déclarations en apparence contradictoires, il est essentiel de distinguer les deux dimensions juridiques et politiques que revêt la régulation des loyers en France.

D’une part, la loi ALUR du 24 mars 2014 établit le cadre légal fondamental de l’encadrement de l’évolution des loyers dans les zones tendues. Ce texte, intégré au Code de la construction et de l’habitation ainsi qu’à la loi du 6 juillet 1989, impose une limitation de la hausse des loyers à l’Indice de Référence des Loyers (IRL), garantissant ainsi une progression maîtrisée des prix, indexée sur l’inflation. Ce mécanisme vise à protéger les locataires contre des augmentations abusives, tout en préservant un équilibre avec les intérêts des propriétaires.

D’autre part, la loi ÉLAN du 23 novembre 2018, à travers son article 140, introduit une approche complémentaire en matière de régulation du marché locatif, en prévoyant la possibilité d’une expérimentation locale de l’encadrement des loyers. Ce dispositif, à la fois facultatif et temporaire, autorise les collectivités territoriales situées en zone tendue à solliciter la mise en place de plafonds de loyers, définis par arrêté préfectoral sous la forme de loyers de référence majorés et minorés.

Cette mesure, plus contraignante que le simple encadrement indexé sur l’indice de référence des loyers (IRL), a pour objectif de réguler plus strictement les prix dans les segments du marché locatif les plus sous tension, en tenant compte des caractéristiques locales de l’offre et de la demande.

L'attentisme de la majorité écologiste

Selon l’adjointe au logement de la majorité écologiste, la mise en œuvre du dispositif d'encadrement des loyers ne serait pas, à ce stade, nécessaire à Strasbourg, la situation locale ne justifiant pas un telle politique. Toutefois, les données de l’Observatoire local des loyers révèlent une hausse significative des loyers au cours des dernières années. Entre 2020 et 2024, le loyer médian haut a enregistré une progression de 11,20 %, tandis que le loyer médian bas a augmenté de 7,2 %.

Strasbourg classée en zone A, signe de tension locative

Un autre indicateur permettant de constater le renforcement de la tension immobilière à Strasbourg au cours des dernières années réside dans la confirmation de son classement en zone A par l’arrêté du 5 septembre 2025. Ce zonage est « utilisé pour déterminer les zones éligibles et moduler le niveau d'incitation financière des aides à l’investissement locatif et à l’accession à la propriété ». Il convient également de rappeler que la commune de Strasbourg est passée de la zone B1 vers la zone A par arrêté du 2 octobre 2023.

Défini à l’article D. 304-1 du Code de la construction et de l’habitation, le zonage communément désigné sous l’appellation ABC opère un « classement des communes du territoire national en zones géographiques en fonction du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements ».

Ce zonage se décline, par ordre décroissant de tension du marché immobilier, en cinq catégories A bis, A, B1, B2 et C. Selon les dispositions de l’article 18-0 bis C de l’annexe 4 du Code général des impôts, les zones A bis, A et B1 présentent un « déséquilibre important » entre l’offre et la demande de logements.

L’adéquation ou le déséquilibre entre l’offre et la demande détermine ainsi le niveau de tension immobilière sur un territoire donné. Cette tension s’évalue à partir de dynamiques territoriales (telles que l’évolution démographique ou la structuration des bassins de vie) ainsi qu’au moyen d’indicateurs objectivés, parmi lesquels figurent notamment le niveau des loyers d’habitation et le prix du foncier et de l’immobilier.

Le zonage ABC constitue un cadre de référence essentiel pour la détermination des périmètres d’éligibilité et des barèmes applicables aux différents dispositifs publics. Il permet notamment de fixer les plafonds de loyers et de ressources. Ce zonage s’applique à divers mécanismes d’aide, tels que les dispositifs d’investissement locatif (Denormandie, Loc’Avantages), les mesures d’accession à la propriété (prêt social location-accession, prêt à taux zéro, TVA à taux réduit en zone ANRU ou dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, bail réel solidaire), ainsi qu’à l’encadrement du logement locatif intermédiaire et à la définition des plafonds de loyers pour les logements sociaux financés en Prêt Locatif Social (PLS).

La décision par arrêté du 5 septembre 2025, confirmant le classement de Strasbourg en zone A, constitue une reconnaissance explicite des tensions majeures pesant sur le marché locatif strasbourgeois.

Une temporisation injustifiable de la majorité strasbourgeoise

Dans ce contexte, l'immobilisme persistant de la municipalité de Strasbourg d’envisager l’application du dispositif d’encadrement des loyers prévu par la loi ELAN apparaît difficilement justifiable. L’argument selon lequel cette régulation serait inefficace ou inadaptée est d’autant moins recevable que les données locales démontrent l’inverse.

En effet, l’Observatoire local des loyers du Bas-Rhin, dans une note de l’ADEUS publiée en avril 2025, reconnaît explicitement les bénéfices de cette mesure en affirmant :

« L’évolution des loyers reste modérée dans les villes des agglomérations soumises à la taxe sur les logements vacants (TLV), où l’encadrement des loyers limite les hausses. »

Autrement dit, les mécanismes de régulation déjà existants produisent des effets mesurables ce qui plaide clairement en faveur de leur renforcement plutôt que de leur rejet. D'autant plus qu'il est affirmé dans cette même note que l'évolution des loyers médians entre 2021 et 2023:

"Strasbourg connait une hausse importante, mais inférieure à 5 %

La pression des acteurs immobiliers

La position de la municipalité semble en réalité davantage influencée par la pression des acteurs immobiliers, notamment la Chambre syndicale de la propriété immobilière de Strasbourg (CSPI), qui qualifie sans nuance l’encadrement des loyers « d’obstacle à la relance du bâtiment ».

Cet argument relève d’une rhétorique désormais classique, mais il repose sur une confusion entre régulation locative et frein à la production immobilière. Or, rien ne démontre empiriquement que limiter les excès du marché empêche la construction. Au contraire, l’encadrement des loyers vise à contenir l’inflation spéculative, non à entraver l’investissement.

Un attentisme nuisible

Enfin, cet attentisme politique est d’autant plus problématique que Strasbourg compte près de 57 000 étudiants, catégorie particulièrement exposée à la hausse des loyers. La Mission flash parlementaire sur l’évaluation de l’expérimentation de l’encadrement des loyers rappelle d’ailleurs un fait alarmant :

« Alors que 17 % des jeunes abandonnent leurs études faute de pouvoir se loger, l’encadrement des loyers est essentiel dans les grandes villes universitaires. ».

Ainsi, à la lumière des constats institutionnels, des données locales et des enjeux socio-économiques, l'argumentaire en faveur de l’encadrement des loyers à Strasbourg apparaît non seulement fondé, mais urgent. Refuser d’activer cet outil revient à abandonner les ménages modestes, les jeunes, à la logique du marché dont les effets sont désormais bien documentés.

Pour LFI, une priorité pour les municipales

Dans le programme de La France Insoumise pour les prochaines élections municipales de 2025, la question du logement figure parmi les priorités et doit être absolument intégré dans un programme municipal pour qu’il soit soutenu par la France insoumise. Dans le paragraphe « Tuer la spéculation immobilère » nous pouvons lire:

« Mettre sous contrôle le marché du logement en augmentant la part de logement public, en appliquant partout où c’est possible l’encadrement des loyers et en développant l’accession à la propriété non spéculative (via les offices fonciers solidaires, l’habitat coopératif, etc.), notamment par l’exercice du droit de préemption. »

« Demander au préfet, à la préfète, la mise en place de l’encadrement des loyers en zone tendue ».

La liste insoumise « Strasbourg Fière et Solidaire » met en avant la question de l’encadrement des loyers en précisant :

« Dispositif légal mis en place par la préfecture sur demande des villes. Il permettra de freiner la hausse importante des loyers à Strasbourg. Le dispositif prenant fin en octobre 2026, nous participerons au plaidoyer pour qu’il continue à exister, sous une forme encore plus effective. »

Egalement, la liste insoumise « Schiltigheim Fière et Populaire » se positionne  en faveur d’une politique d’encadrement des loyers dans l’agglomération strasbourgeoise. Selon elle, face à la marchandisation croissante du logement, il convient de considérer ce dernier comme un bien commun, protégé de la spéculation.

Le logement un droit, pas une marchandise 

Le droit au logement est un besoin fondamental, un droit humain essentiel, une condition d’inclusion sociale. Réguler le secteur du logement, c’est protéger les habitantes et habitants face à la spéculation.

La mise en œuvre d’une politique d’encadrement des loyers constitue indéniablement un premier pas pour garantir à toutes et tous un droit effectif à un logement digne et accessible. Elle rappelle que le logement ne peut être réduit à une simple marchandise, soumise uniquement à la logique du profit.